Las metodologías participativas, desde su origen como herramientas comunitarias en América Latina, hasta su llegada a Europa, han sufrido una gran transformación. Digamos que cruzar un océano les ha pasado factura y pareciera que llegaban a Europa cansadas y con un jet-lag permanente.

En lo referente a la metodología de Investigación- Acción Participativa, este hecho es evidente; pasaron de ser herramientas de desarrollo comunitario, con perspectiva política basada en la igualdad y la justicia, la horizontalidad y la perspectiva de base en la resolución de conflictos, la formación y empoderamiento real (por ejemplo en conflictos indígenas, narcotráfico, violencia urbana…) a convertirse en acciones aisladas, fuera de cualquier marco metodológico, desprovistas de impacto político y capacidad de aglutinación social en las que los participantes podían decidir el color del pavimento de una plaza o el horario de apertura de un polideportivo*. En general, podemos decir que ha desaparecido la relación sujeto-objeto difusa que caracterizaba la IAP y que convertía a ambos en ejes de un proceso de acción y se ha convertido en una relación unidireccional en la que los objetos son meros proveedores de información.

El cansancio del viaje se nota también en la que se supone la máxima expresión de la participación en la política local: el presupuesto participativo.

 

Origen y modelos o ¿cómo se ha puesto tan feo tan rápido?

En su origen, el presupuesto participativo no era solamente la forma en que se vinculaban las decisiones de gasto municipal a las necesidades de la comunidad, más allá de esto se convirtió en una forma de activar redes urbanas, dinamizar y motivar a la red asociativa, deliberar sobre las necesidades y capacidades del municipio entendido en su conjunto, equilibrar el gasto y la inversión…En su salto a Europa, y concretamente, en el estado español, se ha convertido, en la mayoría de los casos, en un círculo de propuestas y votaciones con bastante poca reflexión global. Las estructuras que dieron forma al presupuesto en los primeros años de su llegada tomaron forma en consejos de participación y solo en el caso de ayuntamientos vinculados con la izquierda clásica, mantuvieron de forma inicial, la reflexión sobre la justicia social y el elemento deliberativo del presupuesto. Con el tiempo, estas experiencias fueron creando sus propios modelos patrios que en general podemos resumir en tres**:

* Modelo administrativo:
– Toma al ciudadano como ente aislado
– Su cometido es transmitir preferencias a la administración
– Parte de una lógica consumista
– El ciudadano no delibera ni negocia con otros, simplemente plantea
– La decisión final siempre está en manos de la administración, no hay toma directa de decisiones
– La implicación ciudadana es muy puntual y se hace por los medios que la propia administración dispone
– Esta muy centrado en la modernización de la administración pública y en la aplicación (a veces obsesiva) de nuevas tecnologías, así como en que el proceso sea transparente en sus decisiones (fuertemente ligado a lo técnico)
– El fin es la racionalización del gasto público
– Resta autonomía a la sociedad civil, la atomiza
– La ciudadanía es periférica en el proceso

* Modelo representativo:
– Centrado en las asociaciones; dificulta la implicación de ciudadanos
– No se transmiten preferencias individuales, se gestiona para el conjunto
– Debe suponer un proceso deliberativo que supera las necesidades individuales
– Necesita de mucha implicación de los participantes
– Su estructura se basa en los consejos de representares surgidos de la red de asociaciones implicada
– Se hacen llegar propuestas desde asociaciones y ciudadanos a través de asambleas abiertas, pero solo las votan los representares de las asociaciones en el consejo, por lo que la implicación ciudadana es muy limitada
– El consejo es quien elabora y negocia el listado general de propuestas
– Refuerza el tejido asociativo (pero no está claro si mejora su composición fuera de los inconvenientes que hemos nombrado)
– Se le supone calidad deliberativa
– Se plantea como un proceso paralelo al administrativo, no articulado con este (lo que plantea problemas de gestión al no tener, de nuevo, ese proceso de toma directa de decisiones)

* Modelo participativo:
– Se dirige a toda la población y cuestiona los privilegios de las asociaciones
– El proceso forma al ciudadano
– No se habla de preferencias individuales y se va más allá de las sectoriales planteando un escenario general
– La implicación es puntual, aunque una minoría se implica de manera más estable al conformar los órganos del presupuesto participativo
– Estos órganos son los encargados de aplicar los criterios de justicia social que se han definido por todos los participantes
– Cualquier ciudadano puede implicarse e informarse consultando el reglamento, que es este caso, es definido por todos los participantes
– Se centra en proyectos concretos
– Su recorrido se inicia en los barrios, de estos surgen los representantes y finalmente una comisión de acompañamiento que vela por la consecución de los objetivos y proyectos del presupuesto
– Dota de autonomía, pero sigue siendo la administración la que garantiza la experiencia
– Al mismo tiempo es la administración quien integra a las asociaciones

Ni que decir tiene que el modelo administrativo es el que ha acabado por imponerse, con alguna pincelada de los otros dos, que dependerá de la buena voluntad de gobernantes y técnicos, pero en realidad, como modelos puros, ninguno es del todo satisfactorio, dependiendo sobre todo del contexto en el que se apliquen. Decimos esto ante el hecho evidente de que se pretende siempre que estos modelos, pensados desde la administración, encajen aunque sea con calzador, en cualquier lugar, sin tener en cuenta ni la historia, ni las capacidades, ni las redes de relaciones… Es decir, se pretende que una red asociativa e individuos aislados que tal vez no se ha relacionado nunca, más que en contextos competitivos (básicamente por temas de subvenciones, ideologías…), que no tiene competencias en trabajo colaborativo y que se mueve en una precariedad de medios constante, sea capaz de decidir sobre lo mejor para un municipio en base a metodologías que les son totalmente ajenas. Esto está destinado al fracaso, puede que no al fracaso mediático, ya que una buena campaña de comunicación maquilla muchas cosas, pero si al fracaso social ya que el proceso que envuelve al presupuesto así definido, no sirve para fortalecer la red asociativa, ni para fomentar que la gente se involucre en procesos colectivos que mejoren el equilibrio o la igualdad social y urbana.

 

Problemas metodológicos y otros daños colaterales

En estos modelos expuestos y con esta forma de afrontarlos, encontramos a una víctima que es siempre la primera en caer, la metodología. Por un lado y como hemos dicho, le es muy ajena a aquellos que han de participar y por otro, muy importante también, hay un completo desconocimiento por parte de muchos técnicos de la administración que han llegado a estos puestos de rebote y con una nula formación. La metodología cae por el hecho de que nadie dentro del proceso la pone en valor, se piensa que la convocatoria puede ser totalmente aleatoria, que los procesos son mejores cuanta más gente acude, aunque luego no vaya a ningún fin concreto y no entienda a qué se le ha convocado. Se piensa también que la dinámica no va más allá de reunir a gente alrededor de una mesa y apuntar lo que digan, sin filtro, sin colaboración, como tomar un café con amigos para escribir la carta a los reyes magos. En resumen hay una nula visión política del proceso, se hace por que es algo que “hay que hacer”.

A este proceso totalmente informal y, digamos, amateur, se le da calibre de ley, “es lo que la gente ha dicho” sin tener en cuenta que con un diseño metodológico claro, lo que se dijo podría ser totalmente diferente. El colofón de esto solo puede ser algo que, de alguna manera, lo justifique más allá de cualquier duda, en el caso de la democracia representativa, ese gurú es la votación. Dado que el proceso ha perdido cualquier enganche con la implementación, el seguimiento o la evaluación necesitamos decir que se hizo bien por que “es lo lo que la gente ha elegido”.

Es obvio que finalizar estos procesos con una votación es algo que podría tener sentido, siempre y cuando el proceso fuese una construcción colectiva de proyectos, pero como hemos dicho, esto dista mucho de ser lo que ocurre. Lo que ocurre más bien es que esta planificación facilita la aparición de redes de poder dentro del presupuesto participativo, es decir, en un contexto competitivo, en el que se votan propuestas de parte, aquellos mejor organizados o con mayor facilidad de movilización o convocatoria, serán los que se lleven el gato al agua; por el contrario, proyectos muy interesantes y de alto valor social propuestos por grupos minoritarios quedarán fuera del reparto. Por tanto vemos que el presupuesto participativo, herramienta de justicia social, se torna facilitador de la desigualdad social por algo tan básico como un desarrollo metodológico y técnico equivocado.

 

Sobre la administración y otros problemas de comportamiento

Este déficit metodológico se une a otra manía de la administración moderna, la sobre-reglamentación de cada uno de los aspectos de su relación con el ciudadano, normalmente en aras a que esa relación sea fácilmente gestionable, administrativamente hablando, pero con muy poco ojo en el tema de que sea una relación equilibrada. Es así como encontramos reglamentos de participación que proponen sistemas administrativos de gestión rocambolescos, inaccesibles para la mayoría de asociaciones e individuos potencialmente interesados, plagados de consejos, comisiones, grupos de trabajo… que no se pueden convocar sin el beneplácito de la autoridad competente y que a lo sumo son órganos consultivos. En ellos encontramos a un grupo de, llamémosles “mártires” de la participación, que acuden a todas las convocatorias haciendo uso de su tiempo libre en mesas de trabajo en las que el resto de componentes cobra un salario por asistir. Esto, que algunos tildarán de demagogia, para nosotros es una clara muestra del desequilibrio que se esconde tras la fachada de la participación. Obviamente en esas mesas siempre habrá quien este de forma más desinteresada y quien perciba remuneración por el hecho de que ese es su trabajo, pero precisamente por eso hay que ser lo más respetuoso posible con el tiempo que pedimos a los demás que dedique a estos temas. De la misma forma, puede que en contextos urbanos complejos, sea necesaria una estructura de gestión que responda a ese nivel de complejidad, pero no nos engañemos, esos casos son los menos, aunque se toman como regla general. La idea debería ser la eficiencia en cuanto al sistema de gestión elegido, que fuese definido por todos y tuviese en cuenta las características de aquellos que van a participar.

Pero, ¿qué más esconde está reglamentación absoluta del proceso? En nuestra opinión no es otra cosa que control, la obsesión por controlar el proceso, por evitar cuestionamientos y permitir simplemente la elección dentro de unos límites clara y estrictamente definidos. Al final los procesos de presupuesto participativo siempre acaban justificando las lineas de gobierno establecidas por la sencilla razón de que, como hemos visto en los modelos, es la administración la que ofrece y garantiza el proceso, el sujeto social es siempre deudor en esta, llamémosle, transacción. Lo cierto es que el poder de cambio social del presupuesto participativo desaparece entre normas, reuniones, votaciones…

 

Posibilidades o la luz que se cuela por las rendijas

Ante todo este panorama, ¿qué nos queda? Veamos:
* En primer lugar no olvidar que todos estos procesos tienen como base la construcción colectiva, si esto se pierde, lo que hacemos puede ser consultivo, pero nunca participativo.
* En segundo lugar debemos respetar la metodología y el contexto concreto en que desarrollaremos el proceso de presupuesto, no hay nada estándar, no sirve el corta y pega, la idea debería ser analizar la red asociativa, la red social (individuos y grupos informales), la complejidad necesaria y empezar a definir el proceso de forma también colaborativa desde un punto de partida
realista, compartido y adecuado.
* En tercer lugar hay que tener muy en cuenta la necesidad de formación en estos procesos de presupuesto, tener en cuenta que las asociaciones no atraviesan en muchos casos su mejor momento y necesitan capacitación y financiación para poder tener asesores, esta es una forma de equilibrar los procesos de presupuesto participativo pues, de lo contrario, se dan graves desequilibrios en un proceso en el que solo una parte, la de la administración local, controla el procedimiento y los conocimientos. Este punto es definitivo si queremos que haya una mejora de las capacidades y poder de convocatoria y representación de las asociaciones y es algo que hay que exponer al debate.

Dependiendo de donde se parte en cuanto a cultura de participación en un municipio, podemos establecer diversas alternativas al presupuesto participativo. En un contexto en el que no ha habido experiencias previas de participación creemos que es mucho mejor empezar por la escala de proyectos concretos, unir a la gente para debatir sobre algún tema que trascienda sus visiones individuales o de grupo y se pueda construir de forma comunitaria, de esta forma vamos creando cultura participativa y vamos formando a la red social. Otro paso interesante en estos contextos de poca experiencia participativa seria el dedicar parte del presupuesto a financiación directa de asociaciones para facilitar que puedan recibir asesoramientos, formación, aligerar las cargas de la gestión administrativa… Así se potencia su papel y capacidad en estos procesos participativos.

En contextos de participación más maduros podemos implementar otras estrategias. En los presupuestos participativos, normalmente, vemos que se dedica un porcentaje del presupuesto a gastos definidos “participativamente”, esto es engañoso en muchos casos como hemos visto, pero también lo es si tenemos en cuenta que decidir sobre, pongamos 500.000€, y poder pedir cualquier cosa, no tiene mucho sentido. Ahí se mezclan pequeños proyectos con otros de infraestructura o inversión potente, lo cual resta más coherencia, si cabe, al proceso. En estos casos en los que se decide sobre un porcentaje concreto, es más interesante enmarcar el tipo de proyecto, el área si se prefiere, y que los proyectos se definan y prioricen colectivamente y con una formación completa en el área en cuestión, en lugar de proponer y votar de forma individual.

Por ultimo, en aquellos lugares en los que hay una cultura participativa consolidada basada en métodos definidos y testados no seria descabellado que el capitulo de inversiones municipales en su totalidad se definiera mediante un proceso colaborativo entre la red social y la administración local, teniendo en cuenta que, en el fondo, el capitulo de inversiones no es mas que una parte del presupuesto municipal.

En definitiva, hemos querido mostrar que el presupuesto participativo no debe ser algo a cumplir como un tramite, es algo muy serio y como tal debe planificarse, con respeto a su origen y a los profesionales y ciudadanos que se esfuerzan en dotar de sentido a estos procesos y sus metodologías y debe tomarse muy en cuenta que exista un enganche directo con la implementación, seguimiento y evaluación como forma de mejorar y compartir conocimientos que mejoren la cultura participativa en las ciudades. No se debe perder de vista la razón por la cual se lleva a cabo todo esto, no solo desde la administración, también desde la propia sociedad que es la que finalmente legitima estos procesos, aún cuando en ocasiones no se tiene en cuenta ninguna de sus capacidades y los procesos de implementación obvian totalmente las posturas expuestas por la gente implicada. Cuando la administración ofrece este tipo de “formas de hacer” no hace más que facilitar la aparición de clientelismos y debería encontrarse salas vacías al convocar este tipo de procedimientos.

Sea como sea, mientras no se respete el valor metodológico y de justicia social del proceso y no se asegure la construcción colectiva incluso en la evaluación e implementación, estos presupuestos participativos de trámite no podrán tener ninguna legitimidad social.


 

NOTAS
* Es obvio que no todos los procesos son tan naif y que muchos profesionales se esfuerzan en dar contextos teóricos y formales, pero asistimos a una banalización creciente de los presupuestos participativos y otras formas de construcción colectiva en los que al final lo que se plantea no es más que una representación de los mitos de la participación.
** Sobre este tema de los modelos y demás se puede consultar Sintomer, Y. y Ganuza, E. “Democracia participativa y modernización de los servicios públicos: investigación sobre las experiencias de presupuesto participativo en Europa”, Transnational Institute y La Découverte, 2008. Accesible en www.tni.org/es.